（一）关于健全完善地质找矿新机制的建议

1. （一）关于健全完善地质找矿新机制的建议

健全完善地质找矿新机制核心问题是处理好政府和市场的关系，建立使市场在矿产资源配置中起决定性作用的新机制——“市场配置，企业主体，政府调控”。
1.明确“矿业”产业定位，实行勘查开发统一管理
一是明确矿业产业定位。我国在计划经济体制下形成的探采分离体制，源于把矿产资源勘查划归第三产业，把矿产资源采选划归第二产业，这不符合市场规律，与我国市场经济体制不相适应。在市场经济体制下，探采一体（机制上）不可分割，把勘查与开采一起归类为“矿业”，定位为第一产业，有理论根据，符合世界惯例。
二是深化经济体制改革，实行“职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”，建立新型的矿业管理体制，实行矿业“横向集中统一、纵向分级分类管理”的体制。解决目前探采分离，管理上横向政出多门，纵向争权逐利的问题，解决机构重叠、职责交叉的问题。
2.发挥好法律、法规的间接管理和政策的调控作用
建议修改《矿产资源法》。对矿产资源关乎国家安全、经济社会可持续发展、惠泽民生、代际补偿作出法律规定；明确以生态文明建设统筹矿产资源勘查开发与环境保护、节约集约利用资源的基本国策；作出与《物权法》相适应的矿业权用益物权相关法律规定，形成新形势下矿产资源保护与矿业发展的法律保障。
建议对现行征收资源税费的办法进行调整。我国现行矿产资源税费制度，已不适应矿产资源勘查开发新形势，不利于节约集约利用资源，造成矿产品价格不合理，矿业收益分配不公，不利于矿业发展方式转变。主要问题是作为对资源性资产耗竭的货币性资产补偿的资源补偿费费率偏低（平均1.18%），补偿不足；对矿产资源作为资源性资本在生产经营活动中产生级差收益调节的资源税目前只部分征收，从量计征，应扩大征收范围，从价计征。
建议解决矿业权“价款”制度异化问题。目前矿业权“价款”未按国务院文件征收，发生“异化”。混用“有偿”和“价款”概念，“价款”范围扩大，有些地方所有探矿权、采矿权不论投资主体，不管是否形成矿产地，都收“价款”；有些地方将开采预期收益提前全额征收，数额越来越大，远远超出资源补偿费和资源税，实际上是在炒卖资源。“价款”制度异化，扰乱了矿业市场，造成矿产资源收益分配不公。要准确划分国家所有权益与勘查投资权益，建立矿产资源国家所有权益和勘查投资权益分体运行机制，调整二者处置方式。修改完善评估理论方法及相关准则体系。在市场经济条件下，“矿业权价值”（投资人权益）应由市场决定，不同所有制矿业权人在市场上平等交易。
建议解决一些地方“基金”的错位问题。地质勘查基金是在我国地质勘查风险资本市场尚未建立的情况下设立的，理应是降低勘查风险，引导社会资金，进行商业性矿产勘查，间接起到对商业性地质勘查的融资作用。而现在一些地方政府把地质勘查基金的使用等同于政府投入找矿，与市场争权，与企业争利，挤出社会资金。
3.深化行政体制改革，处理好政府和市场的关系
一是转变政府职能，做好公共服务。深化行政体制改革，推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向为找矿突破创造良好发展环境，提供优质公共服务，维护社会公平正义转变。解决目前一些地方政府在矿产资源勘查开发中还存在着过多的行政管理，还存在着政企不分、政资不分、政事不分和政社不分的问题，还有政府掌控矿业权，集管理者所有者经营者于一身的问题。
二是规范政府投入，处理好政府投入与社会投入的关系。部推行“公益先行、商业跟进、基金衔接、整装勘查、快速突破”的地质找矿新机制，核心内容是不同投资主体的投资方式及其经济关系。为完善地质找矿新机制，需要规范投入，尤其是规范政府投入。目前多数省（区、市）地质找矿资金主要来源于“资源补偿费”和“价款”，多以“省财政”和“省基金”形式投入，政府持有矿业权。要规范“省财政”“省基金”投入地质找矿运作方式，纠正政资不分、政企不分、政事不分、政府掌控甚至垄断矿业权问题，发挥市场配置资源的作用，推动找矿突破战略行动健康发展。
4.尊重市场规律，健全完善矿业权市场
要使市场在配置矿产资源中起决定性作用，首先要建立健全全国统一、竞争、开放、有序的矿业权市场和矿业要素市场。要建立健全矿业权市场运行规则，规范矿业权市场运行。目前实施的矿业权出让是政府采用市场办法的调控手段，不是市场配置资源，而转让市场才是真正的市场配置。要加强矿业权转让市场建设，积极发挥市场配置资源的基础性作用。
要建立健全与矿业权市场相配套的市场体系。严格准入制度，规范市场行为；构建矿产勘查的融资平台，建立合理的矿产勘查投资结构和风险激励机制，规范矿业资本市场。
要规范中介组织，更好地发挥行业协会作用。对现有的中介组织进行整顿，规范资质，严格把关，加强自律，提高水平，建立诚信。
5.激发各类矿业市场主体发展新活力
深化改革，激发各类矿业市场主体发展活力。一是深化国有矿业企业改革，改制成股份制公司体制，像甘肃白银有色集团股份有限公司、海南石碌铁矿股份有限公司，从计划经济体制下探采分离转变为市场经济条件下探采（机制上）一体，建立科学的法人治理结构，实现所有权和经营权分离，国有控股和参股从制度上解决政企分开的问题。以产权制度改革增强动力、激发活力，积极发挥市场主体作用。
二是引导扶持发展非公有制矿业企业。非公有制矿业企业随着我国经济体制改革深化和矿业发展方兴未艾，已经成为重要的矿业市场主体。要认真贯彻实施十八大报告提出的两个毫不动摇（毫不动摇巩固和发展国有经济；毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展），破除“姓国姓民”桎梏，对非公有制经济一视同仁，平等对待，同等使用生产要素，平等受到法律保护，支持非公有制矿业企业发展，为找矿突破作出贡献。

2. 构建地质找矿新机制的若干意见

2010年5月，国土资源部提出：①统筹协调全国地质工作；②有机衔接多元投入地质找矿工作；③推进实施整装勘查；④进一步优化矿业权出让；⑤完善收益分配制度，国有地勘单位可以知识、技术、管理等要素折股参与风险投资、分享找矿成果收益；⑥加强(对地质勘查)监管与服务；⑦大力推进成果资料共享；⑧建立科技创新产学研联合攻关机制。

3. （一）地质找矿新机制运行的基本态势

1.政府在地质找矿新机制实施中的主导作用
地质找矿新机制一经颁布实施，各省（区、市）高度重视，他们从组织上、规划上、政策上以及创造良好地质找矿环境上发挥了主导作用，推动地质找矿新机制的贯彻实施。
（1）建立高效的组织保障体系
各省（区、市）都成立了强有力的组织领导机构，组织和领导地质找矿新机制的贯彻实施，如青海省政府专门成立了找矿新机制和找矿突破战略行动指挥部，下设专门的执行机构（图1），这个机构框架，从组织、领导和执行各个层面上，保证了青海省地质找矿新机制的全面实施。

图1 青海省地质找矿新机制及找矿突破战略行动组织机构图

西藏自治区在国土资源部青藏专项（西藏片区）项目办公室下设整装勘查办公室，并设立专家委员会和技术总监。办公室负责整装勘查工作部署，编制整装勘查方案和矿业投资设置方案，并对资金投入强度提出统一要求，监管勘查区内各勘查主体按整装勘查方案要求统一实施，以保证整装勘查有序进行。
甘肃省政府与国土资源部2010年10月签署了《加强地质找矿工作协议》，制定了《甘肃省公益性地质调查及实施矿产勘查总体部署与实施方案》，健全领导机构，组织实施新机制，加大投入，推动找矿突破战略行动，成效显著。
（2）制定地质找矿战略和规划、科学部署地质找矿工作
资源大省都围绕新机制和找矿战略行动的需要，有的新制订了地质找矿发展战略和规划，有的对原战略和规划作了修正，从当前和长远、局部和全局、需要和可能等方面，作出了全面安排。
贵州省国土资源厅提出“准确定位、统筹协调、创新机制、打造平台、优化环境、培育主体”战略。
1）准确定位是管理定位、工作定位、基金定位。管理定位是理顺关系、政事分开、政企分开，按照宏观调控、市场监管、社会管理、维护权益、公共服务的职能要求，定好自己的位，重点制定战略、规划、政策、标准等；工作定位就是具体抓好公益性、基础性地质工作，向社会提供优质公共服务产品；基金定位是明确省级地勘基金要发挥分担风险和政策调控两大功能。
2）统筹协调是统筹部署全省地质找矿工作，统筹中央地勘基金、省级地勘基金、地勘单位、企业及社会资金，加快推进整装勘查。发挥省厅的部门优势，协调省政府与市（州、地）及县（市、区）地方政府、地勘单位、企业以及矿业权人的关系，协调推进地质找矿工作，使各方都各尽其能、各得其所。
3）深化、完善和贯彻落实好新机制，重点在探矿权设置和出让上创新机制，完善制度，探索矿业权管理和智力、技术与资本融合。
4）打造平台。打造新的制度平台，打造统一、竞争、开放、有序的矿业权市场平台，打造地质技术、信息、劳务、中介服务、咨询服务的地质勘查技术服务平台。
5）优化环境。一要优化国土资源管理服务环境，让利、松绑、出政策、解难题，为地勘单位改革发展和推动地质找矿突破做好服务；二要营造良好的地质勘查环境，发挥各级国土资源管理部门优势，为地质勘查提供优势服务和有力保障。
6）培育主体。地勘单位是实现地质找矿突破的主力军，应采取措施，让主力军真正成为工作主体。
（3）制定保障地质找矿新机制运行的制度措施、调动地质找矿的积极性
在贯彻实施地质找矿新机制中，各省（区、市）先后出台多项制度措施，主要包括：加强基础地质工作的制度，以提高地质工作研究程度，减轻商业性地质找矿的风险；加强地质找矿、吸引社会资金的政策，特别是吸引大企业，加大地质找矿的投入；鼓励地勘单位，加强地质找矿的制度；构建良好的地质找矿社会环境的制度措施等。
“公益先行”，加强基础地质工作。“青藏专项”是全国开展整装勘查工作的“试验田”，青海省和西藏自治区在“青藏专项”的实施中创新机制，整装勘查，取得丰硕找矿成果，极大地提高了青海和西藏的基础地质工作程度，实现了地质找矿的快速突破，为全国地质找矿新机制和地质找矿突破战略行动制定和实践提供了依据。2008～2010年，青海省共安排各类地勘项目839项，主要安排基础地质调查、矿产地质调查、环境地质调查、矿产资源勘查项目。累计投入地勘资金27.3亿元，其中，国家财政资金投入8.81亿元，占总投入的 32%；地方财政资金投入8.7亿元，占32%；社会资金投入9.74亿元，占36%。西藏自治区自青藏专项开展以来，加大公益性地质工作投入，大大加强了基础地质调查工作。完成的主要实物工作量有：1∶5万区域地质调查（含矿产远景调查）62607 km2、1∶25万区域重力测量136610 km2、1∶25万水系沉积物测量273626 km2、1∶5万水系沉积物测量52995 km2、1∶5万地面高精度磁法测量8810 km2、1∶25万区域环境地质调查10007 km2、1∶10万区域环境地质调查13420 km2、1∶5万水文地质勘查1504 km2、1∶5万环境地质勘查2530 km2，钻探7.06万m和槽探15.13万m3。随着公益性地质工作程度的加深，西藏自治区地质找矿工作取得了非常突出的成果。提交矿产地32处。其中多龙铜金矿、亚贵拉铅锌矿、程巴铜钼矿等14处属近年公益性工作先行加大投入而新发现的矿产地；驱龙、冲江、厅宫等18处属在过去工作成果基础上发展的矿产地。
为顺利推进地质找矿工作，西藏自治区政府制定了《关于构建地质找矿新机制的实施意见》、《关于进一步规范矿产资源勘查开发管理的意见》、《关于进一步规范地质勘查活动的通知》等一系列政策性文件。为改善勘查工作环境，还出台了一系列如草场补偿、生态环境复垦抵押金、收费标准等规范性文件。强化勘查工作后勤与安全保障体系，开展灾害信息预警预报，加强和谐矿山企业宣传等，为承担项目的勘查单位和矿业权人创造了良好的工作环境。对地质找矿工作程度进行了统一部署，提出“青藏专项”和区财政资金，主要用于基础地质调查和重点勘查区、重要矿种的矿产预查与普查，详查和勘探要引导社会资金开展。自治区围绕经济社会发展需求和矿产资源供求形势，规划勘查目标，根据成矿条件和工作程度划分区块，设置矿业权，全部面向市场，通过招标方式出让矿业权，优选竞标人。优选的条件是：①缴纳价款能力；②勘查作业能力；③勘查资金投入能力；④勘查实施方案合理性；⑤企业的业绩和资信程度等。
黑龙江省以往地质工作比较薄弱，近年来加强了基础地质工作，针对黑龙江省大兴安岭地区覆盖层厚，找矿难度大的特点，早在2008年即以省政府的名义，同中国地质调查局签订合作协议，共同开展公益性地质调查及战略性矿产勘查。第一批合作项目大兴安岭12万km2调查，已取得了丰硕成果，2011年8月又启动了小兴安岭的航测。在“十二五”规划中将进一步实施“基础地质”发展战略。
2.市场在矿产资源勘查配置中的基础性作用
贯彻实施地质找矿新机制以来，市场在矿产资源配置中开始显现基础性作用。
市场在地质找矿、资源配置中的作用，主要表现在三个方面：一是对勘查资本的配置；二是对矿业权的配置；三是对勘查技术劳务的配置。
（1）一些省（区、市）勘查资本的市场配置
黑龙江矿产勘查资本主要是通过市场配置的，而政府主要是搭建“平台”。该省没有设置“勘查基金”，但是他们通过搭建“风险勘查平台”，用来吸引社会资金，已经走在了前面。这种平台虽然还不是常态的有形的市场，但确实起到了市场的作用。在“十一五”期间，全省矿产勘查投入25.2亿元，其中商业性投入15.1亿元，占矿产勘查总投入的60%。此外，省财政出资的6.8亿元，也是按照市场需要的原则安排的，如果把它包含在内，则勘查资本市场配置率高达87%。
其他省（区、市）矿产资源勘查开发资本的市场配置，可以分两个层次，对矿产资源开采的投资，已经全部由企业进行，并且全部市场化，即使政府财政出资，也要通过政府出资的国有或股份制企业、企业再投资的机制，实现市场配置；对矿产资源的勘查投资，在普查阶段以前，以政府财政出资为主。
（2）矿业权配置总体上市场起基础性作用
矿产资源本身是通过使用权被勘查和开采利用的，而使用权即是探矿权和采矿权。当前绝大多数是通过“招、拍、挂”的形式，体现了市场配置的基础性作用。
黑龙江的矿业权配置，除政府掌控的部分外，主要通过市场配置。政府配置矿业权分成两类，一类是通过协议，用行政方法分配给企业或地勘单位；另一类是向市场投放，通过“招、拍、挂”出让。地勘单位自己拥有的矿业权，大多数小而分散，主要通过自己掌握的信息与企业对接，这个过程中虽然体现了市场配置的原则，但缺少公开、公正的竞争。总的来看，黑龙江的矿业权配置，市场起了重要作用，但存在的问题是还没有形成常态的、有形的矿业权市场。
（3）勘查技术劳务的配置基本市场化
据黑龙江省地质矿产勘查开发局所属齐齐哈尔矿业勘查总院反映，他们当前的境遇比较困难，面对勘查劳务市场很难与个体经营者竞争。现行的勘查劳务收费标准已经很低，无利可图。可是个体经营者在压价1/3之后，仍可以承包。这种局面为地勘单位企业化改革增加了困难。然而如果不搞企业化，用事业机制去与个体经营者竞争，更是必败无疑。这实在是两难的选择。虽然地质勘查技术劳务已经市场化了，但存在的问题是缺少全国统一的有形市场，一些东部地区的技术劳务，由于缺少信息，仍然被排斥在市场之外。
3.企业在地质找矿中的主体作用
企业的主体作用是地质找矿新机制的最核心环节，没有企业的主体作用，就没有社会主义的市场经济。企业的主体作用，主要表现在自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束上。面对市场信号，它能作出灵敏的反映；面对宏观调控，它能迅速作出应对；面对市场竞争，它能自动规避风险，提高效益；面对地勘投入，它能通过企业的资金循环，构建长期稳定的来源。
从调查的情况看，企业已成为黑龙江省地质找矿的主要出资者。出资的主要形式是直接购买矿业权，自己组织找矿；或者与地勘单位合作，组成独立的公司，从事地质找矿。从全省范围来说，这些形式主要分为两个层次展开。一是在省一级，由省政府直接出面，在省内外招商引资，主要吸引大型企业进入黑龙江，形成规模效应。为此，他们在20余家业务对接的企业中，根据经济实力、投资能力、矿业经济、专业技术能力等条件，选择了中国五矿集团、中广核产业投资基金中心、中铁集团、中冶集团和中国黄金集团等五家，作为整装勘查合作企业的试点，以推进企业在黑龙江地质找矿中的主体作用。二是在地勘单位一级，积极推进地质技术劳务与企业勘查资本的合作，省地矿局和有色地质局的所属单位，已经形成许多合作勘查项目，体现了企业的主体作用。
甘肃省地质找矿新机制推进过程中，商业性勘查工作在政府引导下，投资热情持续高涨，省政府引入了中国国电集团公司、中国铝业公司、中国大唐集团公司、中国华能集团等大型国有企业，在重点勘查区块不断加大投入力度，使全省直接用于地质勘查的各类资金，从2008年的5.9亿元增长到2011年的21.5亿元。白银公司60多年来，从资源供给、科技创新、人才输送及体制改革等方面，为国家作出重大贡献。其走过的兴—衰—兴道路及其改革的经验，对国有矿业企业改革有普遍的借鉴意义。首先，白银公司从计划经济体制下的探采分离（国家投资找矿，企业采矿），转变为探采一体化，一方面走出去到国外寻找接替资源；另一方面从2008年开始，开展白银矿山周边及深部找矿，已获铜金属（333＋334？）5万t，证实白银矿田深部存在第二找矿空间。2012年2月，公司与甘肃省有色地质勘查局签订了“白银矿田及其外围2012～2015年地质找矿合作协议”，公司每年提供0.8～1亿元经费进行矿产勘查，合作期限届满，有色地勘局力争提交铜金属量50万t、2～3处矿产勘查基地和3～5处找矿靶区。合同规定，公司按找矿成果给地质勘查单位一定股权和相应的货币奖励；其次，白银公司成功改制，引进中信战略投资，改制成“白银有色集团股份有限公司”，建立了科学的企业法人治理结构，实现了所有权和经营权分离。国有控股，企业经营，从制度上解决政企分开问题等经验，为国有矿业企业改革和发展提供了借鉴。
河南省在地质找矿中，企业的主体作用主要体现在企业用资本与地勘单位的技术劳务结合，纳入企业机制运行之中，这在全国具有普遍意义。因为新机制的前三句（公益先行，商业跟进，基金衔接）讲的都是勘查出资，而掌握技术劳务的在中国则主要是国有地勘单位。所以在新机制的实施中，这两个生产要素的主体，如何用企业机制有效结合，是构建地质找矿新机制的主要内容。对此，河南省已经创造了“嵩县模式”。近几年它又在“嵩县模式”的基础上，创造了“订单找矿”和“风险定投”找矿的新经验。
所谓“订单找矿”，是指地勘单位以自己所拥有的矿业权为目标，吸引对矿产有需求的矿山企业对其投资，以实现优势互补。被吸引的企业，一旦看中这个矿业权，愿意先支付一定的投资，让地勘单位自主地去继续开展勘查，并通过订单的形式，认购了这个矿业权。勘查完成之后，如果找到了预定者所需要的矿产资源，预付的投资者即可按评估价，优先获得这个矿业权。
所谓“风险定投”，是在“订单找矿”的基础上，把供给和需求双方都做大，构建坚固的信用基础。供给方是以地矿局为单元，不仅有雄厚的技术力量，而且有经济实力，特别是有很多矿业权（他们叫“综合矿业权包”）；需求方则是有实力的矿山企业组建的投资公司，他们对可供开发利用的矿业权有广泛的需求，一旦达到详查，即可收购。他们所需要的是地勘单位成果很快转化。为此，他们通过协议，愿意预付地质勘查资金给地勘单位。河南省地质矿产勘查开发局通过“风险定投”获得的资金总额将不低于10亿元，首度合作周期为5年。在这个合作中，供给方除了定向出售给投资公司的矿业权外，在矿业权的收益中，投资方还享有一定比例的优惠，作为对支持风险投入的回报。

4. 地质找矿新机制的运用充分调动了我国各个方面地质找矿的积极性

能源和矿产资源是经济社会赖以生存和发展的重要物质基础。随着我国工业化、城镇化建设的推进,对油气、铀、铁、铜等重要矿产资源的需求呈刚性上升态势,国内供给保证能力不足,对外依存度不断攀升。面对这种形势,国土资源部研究提出了地质找矿新机制,并把它用在“地质找矿突破战略行动”中,实行“公益先行、商业跟进、基金衔接、整装勘查、快速突破”,充分发挥政府、企业和地勘单位的找矿积极性,统筹协调各类资金,打造市场导向多元投资制度平台,主要利用市场力量,促进地质找矿的大突破。从两年多的实践看,这个新机制调动了五大方面的地质找矿积极性。
1.中央政府的积极性
近15年来,我国矿产资源消费保持两位数增长,石油、铁、铜、铝、钾盐等大宗矿产的进口量大幅攀升,对外依存度不断提高,2009年,消费石油4.08亿吨、煤炭30.2亿吨、钢材5.7亿吨、水泥14.7亿吨,各种矿石采掘量超过80亿吨。主要矿种对外依存度分别为石油53.6%、铁矿石61%、铝58.6%、铜72%、钾盐44%、镍72%。我国已成为世界上煤炭、钢铁、氧化铝、铜、水泥、铅、锌等大宗矿产消耗量最大的国家。
今后10～20年是我国工业化进程的重要时期,也是世界上新兴国家发展的提速期。按照现有查明资源储量与预测需求量的分析,我国石油、铁、铜、铝钾盐等大宗矿产品对外依存度仍将居高不下,届时大宗矿产品的全球竞争将更加激烈。与急剧增加的资源需求相比,我国地质找矿相对滞后。
面对这种形势,国务院及时提出了实施“地质找矿突破战略行动”,并且在资金上给予了充分保证,这是前所未有的。战略行动的总体目标是用8年到10年时间,实现主要能源资源整装勘查、老矿山深部和外围找矿及成矿远景区找矿发现,密切结合国家区域产业规划布局和重大基础设施建设,推进资源产业战略西移、海域与境外招标。形成一批能源资源战略接续区,建立重要能源资源储备体系,促进能源资源可持续利用。实现能源资源综合勘查评价,促进节约集约与综合利用。推进地质矿产勘查开发体制机制改革。可见中央政府这个积极性在国家层面具有重要战略意义。
2.地方政府的积极性
从我们跟踪调研的几个重要矿产资源大省及了解到的几个矿产资源比较丰富的省(自治区)看,他们对“地质找矿突破战略行动”非常重视,把它列入省(自治区)工作的重要议事日程,省(自治区)领导亲自抓,有关部门具体抓,有规划、有具体行动方案、有组织机构、有保证措施。但是他们格外重视的目的与中央政府有所不同,即主要是为了推动本省(自治区)GDP的增长,因为一旦找到可利用的资源储量,很快就会形成良好的经济和社会效益。这里包括财富增长效益,即矿产资源净价值所提供的社会财富,如陕北地区产油的县(市)、山西和内蒙古产煤地区的县(市),找到资源之后很快就富起来,经济发展效益明显;通过矿产资源,可以招商引资,在勘查期间、在建设期间或在形成生产能力之后,都会迅速增加本地区的生产增加值,扩大就业,增加地方财政收入,提高地方社会需求水平,拉动地方经济大发展。因此具有潜在矿产资源的地区,迫切需要地矿部门组织力量,摸清他们的家底,以便作出全面部署。为此,他们在要求中央支持的同时,本省(自治区)财政也加大了支持力度,建立了地方矿产勘查基金。
安徽省规定,社会资金不能直接同公益性地质工作对接,所有矿产普查预查项目,统统进入省地勘基金的“笼子”里,矿山企业要投资找矿,也必须通过与地勘单位合作,进入“笼子”之中。普查结束后,通过市场竞标方式出让矿业权,此时基金退出,商业跟进。由此可见,安徽省政府完全垄断了矿产普查之前的地质项目,从根本上掌控了矿产资源的配置权。企业要勘查开发矿产资源,只能在政府掌控下,通过竞标获得。甚至可以说,省级政府的重视,已经达到了动用行政手段的程度。
3.大型国有非矿企业的积极性
大型国有非矿企业的特点是规模大、资金雄厚,与政府的关系具有天然的紧密性,财大气粗。所以把他们单独拿出来讲,是强调他们原来不是从事矿业的实体经营,而是从事诸如电力、钢铁、经贸、铁路、建筑等产业。他们所以要进入矿产勘查,完全出于企业追求赢利的本能。因为进入21世纪之后,大多数矿产品的价格都上涨了2～4倍,而它们的成本增长远远低于这个幅度。所以矿业的利润率大多高于社会平均利润率,这就形成了巨大的吸引力。
从我们了解的情况看,一些资源大省(自治区),如青海、新疆、黑龙江、贵州、安徽、河南、西藏,都有这类大企业进入。有些省(自治区)政府还专门邀请。除了中央的国有大型企业以外,地方的非矿大企业也纷纷进入,他们更有得天独厚的优势。
大型国有企业进入矿产勘查和开发领域,本来是推动我国矿业发展的大好事。但如果他们不是以发展实业为目标,而是通过占有矿业权待价而沽,就给我们矿业的发展注入了不确定的因素。当然,从这些企业本身的动机来讲,是无可指责的,但是从发展研究我国矿业形势这个角度分析,不能不引起重视。因为找矿突破并不是我们的最终的目标;把我国矿产品的产量拉上去,提高国内资源的供给能力,增加资源上的安全系数,才是找矿突破的真正目的。
4.矿业企业的积极性
这里所说的企业与上面提到的根本不同点在于,它是搞实业经营的,产出矿产品。对大多数矿产品来说,就是把矿产资源从地下转移到地上,因此这类企业对矿产资源的依赖是绝对的、持久的。把商业性矿产勘查交给他们,对加强地质工作来说是万无一失的。各级政府应当深刻认识到这一点,坚定不移地依靠这类企业开展商业性矿产勘查。
矿产资源从根本上决定着矿山企业的生存和发展,以及当地社会的繁荣和稳定。因为每一个矿山企业的建立和持续,都是以探明可动用的矿产资源为条件的。这个条件一旦失去,不仅影响企业本身,而且殃及当地社会。大庆油田已经连续发展了50多年,就是靠不断地在矿区、在周边找到了接续的油气资源;大庆油田经过50多年的建设,已经形成了全面而完整的基础设施、生产设施体系,而且这些体系所付出的成本,早已收回。在这种情况下,如果能就近、就地解决接续资源,正是他们全力以赴所追求的。因此,把他们作为商业性矿产勘查的主体,是最能胜任的。辽宁省红透山铜矿,也是个老矿山,并因开矿而立镇。前几年由于矿产资源面临枯竭,直接造成该镇的生存危机,有些商家要搬走,房价大幅下落,无人问津;后来由于在外围、在深部找到了接续资源,不仅企业起死回生,当地居民也奔走相告,城镇已恢复了生机,房价大幅上涨。这些情况说明,在商业性地质找矿中,企业的主体作用是最重要的,是不可替代的。
5.地勘单位的积极性
在地质找矿中充分发挥地勘单位的积极性是不言而喻的,这也是很有中国特色的。因为所谓地勘单位在中国是一个庞大的群体,它是计划经济体制下形成的,号称“百局千队”。在计划经济时期,它主要靠国家财政拨付的地质勘探费存续和发展;在社会主义市场经济条件下,则主要靠政府和社会所提供的矿产勘查投资,继续运作。因此,上述4个方面的积极性,都是它最希望看到的。上述4家的出资也就是他们的收入,4家出资越多,他们的收入越多。所以地勘单位的积极性带有很强的依附性,因此他们自嘲是“打工仔”。
地勘单位的积极性,由于在大多数的情况下追求的是地质项目的承包价款,所以具有短期性,对地质找矿长远发展所起的作用不大。如果上述4个积极性的动机,都是追求地质找矿成果,而把勘查劳务当成一种手段,那么地勘单位的积极性则是把手段当成目的。而这正是地勘单位所坚持的事业性质所决定的。地勘单位要摆脱这种局面,就必须成为勘查投入的出资者,进而就必须实现企业化,由第五个积极性晋升为第四个积极性,即矿山企业的积极性。
上述5个积极性,确实把我国矿产资源勘查的形势推到了最佳态势,从已经取得的地质成果看,也的确令人鼓舞,但其中也缺少“商业”味道,就是这些新探明的矿产资源如何从资源优势转化为产品优势,尚需努力。

5. 地质找矿体制、机制必须适应产业特点,按地质工作规律办事

商业性地质找矿按经济规律办事,遵循的是社会主义市场经济的共性原则;而按地质工作规律办事,则是把这些共性原则与地质找矿产业活动的特殊性结合起来。这些特殊性主要是:
(1)矿产勘查的生产周期比较长。一般从开始找矿到找到矿,完成普查、详查和勘探工作,提交最终地质报告,少则几年,多则十几年。而且在生产过程中充满着很大的风险,开始是自然风险,接着是市场风险。这些风险和长周期对资金筹集影响甚大。
(2)矿产勘查的投入、产出极为不均。在投入方面,开始是费用不多,但充满自然风险;伴随着资金增多,风险也逐步减少;进入详查和勘探阶段,资金投入加大,但比较稳定。在产出方面,由于周期长,产出在年度之间极为不均。好在探矿权成果能够随时变现,可以在一定程度上缓解产出不均带来的问题。即使如此,也常常出现要么没有产出,要么一旦产出数额就巨大,且具有不确定性,给企业资金管理带来很多困难。
(3)矿产勘查所采用的技术手段,在采用的时间上和地点上有很大的随机性,即便是地质设计已经确定,在实施过程中也有随时变动的可能。这一点同其他工程、建筑设计有明显不同。这种随机性给矿产勘查技术手段的选择带来不少困难。如果这些技术手段的施工全部由经营矿业权的主体自己组建队伍完成,即使这个主体同时开展多个地质找矿项目,也难以避免生产要素的多余和不足并存,给要素的充分利用带来很大困难。
(4)在地质找矿的投入、产出中,地质技术具有关键作用。地质找矿大致经过3个过程(表10-2)。
表10-2 地质找矿流程


这3个过程,在地质找矿全过程中的各个主要阶段(如普查、详查和勘探)都要反复进行。而每次进行的关键环节都在于第三次产出的技术评估,通过该环节来决定取舍。可见地质技术水平在每个过程中都起核心作用,这是其他产业所少有的。
根据地质找矿的上述特点,地质找矿体制不应是大而全、小而全的企业,而应是勘查要素既相互独立又相互配合的企业。这就要求勘查要素具有实行企业化和市场化的灵活性。为此,地质找矿的新体制和新机制应当包括以下3个层次。
1.地质找矿的投资体制
投资是地质找矿活动的基础要素,也是启动器。有了投资,包括资本和以资本为信用基础的银行贷款,才能购买技术装备、原材料,招聘员工,进而才能开展地质勘查。所以地质找矿必须首先解决投资问题。但是,由于地质找矿周期长,先期风险大,后期需要的资金多,大多数投资者望而生畏。必须根据其特点,采用分段筹集的办法。其分段、风险、资金需求量如图10-2所示。

图10-2 地质找矿周期分段、风险、资金需求量示意图

普查阶段,可以通过创业板股市筹集。出资者可以随时进入、退出,虽然风险大,但一旦找矿效果好,回报也大。当前我国这个市场尚不发育。
详查阶段,矿业资本开始进入;直到勘探阶段,资本会源源不断地得到补充,形成正常的资本注入机制。在我国,这两个阶段勘查资本的筹集已经解决。
2.矿业权的经营管理体制
矿业权是地质找矿的直接产品。商业性地质找矿既然是矿业的一部分,那么生产这种产品就不单有管理问题,更有经营问题。而且它的经营对“探采分离”体制下的地质找矿具有核心作用。它也是对地质找矿投资进行实业经营的主体,对地质找矿是真正的主业。经营这个主业的应当是矿产资源勘查公司。对它的要求是:
(1)要有企业家主持。这个企业家在现有地勘单位中已经存在,要注意发掘和培养;同时要注意从外部聘请。企业家可以是技术人员或管理人员,但绝不是普通的技术和管理者,而是拥有特殊的经营头脑的人。
(2)编制要精干,资本要雄厚,是资本密集型的企业。它的成员应当主要包括高水平的技术人员、具有经营才能的管理人员和财务人员,以及必要的法律人才,而不要用人数太多的队伍。
(3)掌控较多的矿业权。这种公司的实力是矿业权的数量和质量、矿产资源储量的品种和数量。凭借这些资源,它可以吸引投资者,把资源优势变成经济优势,并能自己调节投入、产出的不均。
3.勘查工程手段的经营管理体制
就某一地质找矿项目来说,它所需要的勘查工程手段,一方面不是经常均匀地使用,另一方面要和使它的主体维持必要的制约。这就要求它们最好独立经营,市场化运作。应组建专业勘查公司,包括探矿工程公司、坑探工程公司、地球物理勘查公司、地球化学勘查公司、地质实验测试公司、地质技术咨询公司等。这样做可以大大提高我国现有勘查要素的利用效率,进而提升地质找矿能力。

6. （三）地质找矿新机制所取得的重要成绩

1.充分调动了各个方面的地质找矿积极性
地质找矿新机制的提出，并运用于“找矿突破战略行动”中，充分调动了政府、企业和地勘单位的找矿积极性，这个积极性主要体现在：
（1）中央政府的积极性
今后10～20年是我国工业化、城镇化、农业现代化加速发展的重要时期，也是世界上新兴国家发展的提速期。按照现有查明资源、储量与预测需求量的分析，我国石油、铁、铜、铝、钾盐等大宗矿产品对外依存度仍将居高不下，大宗矿产品的全球竞争更加激烈。与急剧增加的资源需求相比，我国地质找矿相对滞后。面对这种形势，国务院及时提出了实施“地质找矿突破战略行动”，加大财政投入，建立中央地勘“基金”，在资金上给予了充分保证，这是前所未有的。战略行动的总体目标是用8～10年时间，实现主要能源资源整装勘查、老矿山深部和外围找矿及成矿远景区找矿发现，形成一批能源资源战略接续区，建立重要能源资源储备体系，促进能源资源可持续利用。实现能源资源综合勘查评价，促进节约集约与综合利用。密切结合国家区域产业规划布局和重大基础设施建设，推进资源产业战略西移、加强海域与境外招标。推进地质矿产勘查开发体制机制改革。中央政府这个积极性是前所未有的。
（2）地方政府的积极性
从我们跟踪调研的几个重要矿产资源大省（区）及了解到的几个矿产资源比较丰富的省（区）看，他们对“地质找矿突破战略行动”非常重视，是为找到可利用的资源储量，解决资源约束，推动本省（区）GDP的增长，很快形成良好的经济和社会效益。这里包括财富增长效益，即矿产资源所提供的社会财富，如陕北地区产油的县（市）、山西和内蒙古产煤地区的县（市），找到资源之后很快就富起来，经济发展效益明显；通过矿产资源，可以招商引资，在勘查期间、在建设期间或在形成生产能力之后，都会迅速增加本地区的生产增加值，扩大就业，增加地方财政收入，提高地方社会需求水平，拉动地方经济大发展。因此具有潜在矿产资源的地区，政府加强了组织领导，摸清了家底，作出了全面部署。同时出台一系列政策措施，调动各方面找矿积极性；地方政府在要求中央支持的同时，本省（区）财政也加大了支持力度，加大地方财政投入，建立地方矿产勘查基金。
（3）大型国有非矿企业的积极性
大型国有非矿企业的特点是规模大、资金雄厚，财大气粗。所以把他们单独拿出来讲，是强调他们原来不是从事矿业的实体经营，而是从事诸如电力、钢铁、经贸、铁路、建筑等产业。他们所以要进入矿产勘查，完全出于企业追求赢利的本能。因为进入21世纪之后，大多数矿产品的价格都上涨了2～4倍，而其成本增长远远低于这个幅度。所以矿业的利润率大多高于社会平均利润率，这就形成了巨大的吸引力。如青海、新疆、黑龙江、贵州、安徽、河南、西藏，都有这类大企业进入。有些省（区）政府还专门邀请这类大企业。除了中央的国有大型企业以外，地方的非矿大企业也纷纷进入，他们更有得天独厚的优势。
（4）矿业企业的积极性
这里所说的企业与上面提到的根本不同点在于，他们是依赖矿产资源产出矿产品搞实业经营的，每一个矿山企业的建立和持续，都是以探明可动用的矿产资源为条件的，矿产资源决定着他们的生存与发展，以及当地社会的繁荣和稳定。这个条件一旦失去，不仅影响企业本身，而且殃及当地社会。大庆油田已经连续发展了50多年，就是靠不断地在矿区、在周边找到了接续的油气资源；大庆油田经过50多年的建设，已经形成了全面而完整的基础设施、生产设施体系，而且这些体系所付出的成本，早已收回。在这种情况下，如果能就近、就地解决接续资源，正是他们全力以赴所追求的。辽宁省红透山铜矿，也是老矿山，并因开矿而立镇。前几年由于矿产资源面临枯竭，直接造成该镇的生存危机，有些商家要搬走，房价大幅下落，无人问津；后来由于在外围、在深部找到了接续资源，不仅企业起死回生，当地居民也奔走相告，城镇恢复了生机，房价大幅上涨。这些情况说明，在商业性地质找矿中，企业的主体作用是最重要的，是不可替代的。
（5）地勘单位的积极性
在地质找矿中充分发挥地勘单位的积极性是不言而喻的，这也是中国特色。因为所谓地勘单位在中国是一个庞大的群体，它是专门为矿产勘查提供技术劳务的。上述4个方面的积极性，都是它最希望看到的。上述4家的出资也就是他们的收入，4家出资越多，他们的收入越多。所以地勘单位的积极性带有很强的依附性。在大多数的情况下他们追求的是地质项目的承包价款，所以具有短期性，对地质找矿长远发展所起的作用不大。如果上述4个积极性的动机，都是追求地质找矿成果，而把勘查劳务当成一种手段，那么地勘单位的积极性则是把手段当成目的。而这正是地勘单位所坚持的事业性质所决定的。地勘单位要摆脱这种局面，就必须成为勘查投入的出资者，进而就必须实现企业化，由第五个积极性晋升为第四个积极性，即矿山企业的积极性。
上述5个积极性，构成了我国矿产资源勘查新态势，并已经取得较好的地质成果。
2.矿产勘查投入大幅增加
地质找矿新机制实施以来，由于上述五大积极性的充分发挥，矿产勘查投入大幅增加。据国土资源部信息中心“国土资源形势分析报告”数据，2010年全国地质勘查投资953.0亿元，油气矿产地质勘查费544.6亿元，固体矿产地质勘查费331.8亿元，企事业单位在固体矿产勘查方面的投资所占比重达70.9%。2011年，全国地质勘查投资1093.3亿元，油气矿产地质勘查费651.4亿元，固体矿产地质勘查费440.9亿元。其中，中央财政、地方财政投入179.1亿元，占16.4%；社会投资913.2亿元，占83.6%。2012年全国地质勘查投资 1220.4亿元，其中社会投资 1021.6亿元，占83.7%；财政投资198.8亿元，占16.3%。油气矿产地质勘查费747.2亿元；非油气矿产地质勘查费473.2亿元。
许多资源大省（区）在资金投入上给地质找矿的支持力度更大，特别是在普查找矿阶段，一些省（区）的政府已经成为找矿投入的主体。在政府的带动下，矿产勘查投入大幅度增长。其中具有代表性的是资源大省甘肃，近几年的矿产勘查投入情况如表2。

表2 甘肃省2005～2011年地质找矿投入情况

从上表可见，2011年地勘投入130828万元，比2005年增长693%。而政府投入了70083万元，占当年总投入的53.9%，超过社会资金的投入，成为投资的主体。
3.地质找矿取得重要突破
大投入形成大突破，据国土资源部信息中心“国土资源形势分析报告”数据，2010年新上表固体矿产勘查新增大中型矿产地129处，其中大型矿产地54处，中型矿产地75处。18种主要矿产查明资源储量中有17种矿产有不同程度的勘查新增，只有钾盐勘查减少。煤炭、天然气、铁矿、铝土矿、钼矿、金矿、硫铁矿和磷矿查明资源储量勘查增加比较明显，煤炭查明资源储量勘查增加超过400亿t，天然气勘查新增探明技术可采储量超过2500亿m3，铁矿勘查增加约80亿t。
2011年，固体矿产新上表勘查新增大中型矿产地共132处，其中大型矿产地52处，中型矿产地80处；油气矿产大型油田4处。从勘查新增大中型矿产地按矿种统计分析看，大型油田2处，大型气田2处，煤炭47处，金矿22处，铁矿18处，磷矿13处，钼矿11处，铜矿6处；铅矿、锌矿和银矿各5处，钨矿4处，铝土矿、锡矿、锑矿、硫铁矿和钾盐各1处。全国石油勘查新增探明地质储量3.7亿t，同比增长20.6%，新增探明技术可采储量2.66亿t，石油新增探明地质储量大于1亿t的盆地5个。全国天然气勘查新增探明地质储量7659.54亿m3，同比增长29.6%，新增探明技术可采储量3956.65亿m3，同比增长37.6%。全国煤层气勘查新增探明地质储量421.74亿m3，同比增长27.5%，新增探明技术可采储量710.06亿m3，同比增长27%。
2012年，固体矿产勘查新增大中型矿产地共154处，其中大型矿产地52处，中型矿产地102处。从勘查新增大中型矿产地按矿种统计分析看，其中，煤炭勘查新增大中型矿产地53处，铁矿24处，钼矿18处，金矿18处，磷矿13处，锌矿10处，银矿9处，铅矿7处，铝土矿6处，铜矿5处，锡矿4处，钨矿2处，锑矿和硫铁矿各1处。2012年度我国18种主要矿产查明资源储量中有17种不同程度的勘查新增，只有钾盐没有勘查增减。从各矿种查明资源储量勘查增加情况看，石油勘查新增探明地质储量15.21亿t，天然气勘查新增探明地质储量9612.16亿m3，煤炭查明资源储量勘查增加557.3亿t，铁矿勘查增加37.3亿t，铜矿勘查增加319.2万t，铅矿勘查增加338.7万t，锌矿勘查增加642.7万t，铝土矿勘查增加2.1亿t，钨矿勘查增加84.1万t，锡矿勘查增加53.4万t，钼矿勘查增加 171.0万t，锑矿勘查增加 16.4万 t，金矿勘查增加518.3万t，银矿勘查增加12517.6t，磷矿增加9.6亿t。

7. 地质找矿新机制

2010 年，随着地质找矿改革发展大讨论的不断深入，国土资源部印发《关于构建地质找矿新机制的若干意见》（国土资发〔2010〕59号），探索实践并总结出“公益先行、基金衔接、商业跟进、整装勘查、快速突破”的找矿新机制。《若干意见》提出要快速推进地质找矿新机制平台建设，加快实现地质找矿重大突破；提出鼓励、支持和引导社会资本投入地质找矿，对于市场主体依法依规可以独立投资的地质找矿项目，国家财政资金原则上不再投入。《若干意见》要求，一是建立矿产勘查多元投资体系，明确各类资金的定位，鼓励社会资金进入风险勘查领域；二是建立激励机制，调动地质找矿主力军地勘单位的找矿积极性；三是统筹规划、统一部署，实施整装勘查，提高找矿效率。
专栏8-2 部省合作协议
为推进国土资源管理重点领域和关键环节改革，探索破解保障发展与保护资源的“两难”局面，2007年至今，国土资源部与25个省（区、市）签署合作协议26份，搭建部省合作平台。合作协议的签署实施，不仅增进了部省间的理解、互信和支持，而且成为部省实现优势互补、落实共同责任、深化探索创新、共同破解难题的重要平台和抓手，积累了许多经验，产生了不少亮点。
地质找矿实现重大进展，矿产资源保障能力不断提高。基础地质调查工作程度明显提高。青海、西藏、新疆、宁夏、河北、湖南、河南、广东等地先后开展了一系列不同比例尺的区域地质调查、区域重力调查、区域地球化学调查、地球化学普查等基础地质调查，重要成矿带矿产调查评价取得重大进展。地质找矿成果丰硕。青藏专项3年共新发现大中型矿产地50处，累计探获大批资源量，其中铜1800万吨，铅锌1200万吨，铁3亿吨，钾盐2亿吨，碳酸锂183万吨。河北冀东、承德和邯邢等重点成矿远景区深部找矿取得新突破，预计3地共可获得铁矿资源储量13亿吨以上。
地质找矿新机制构建取得进展，为地勘行业长远发展奠定基础。各地积极探索，促进勘查开发一体化，延长地勘行业产业链，总结形成一些行之有效的“构建资源管理、社会资本、勘查技术相互结合”的地质找矿新机制。青藏专项通过中央财政专项资金的引导，带动地方政府与社会渠道资金投入大幅度增长，探索“四统一”整装勘查管理模式，探索收益分配与找矿激励措施，为促进地质勘查工作创造了有利条件。甘肃设立5亿元地质勘查基金，积极推进地勘单位改革与发展，促进地勘单位、人才技术和矿业企业资本管理等优势互补，初步形成“公益先行，基金衔接，商业跟进，整装勘查，快速突破”的格局。
地方积极探索地勘投入模式。新疆、安徽、河南等地的做法好经验在 2010 年 11月召开的“全面推进地质找矿新机制座谈会”上交流，在地质找矿新机制探索和找矿实践中，形成了安徽“泥河模式”、河南“嵩县模式”、新疆“358”项目和青藏专项等模式。安徽“泥河模式”提供了多方联动、整装勘查、快速突破，公益性与商业性工作有机衔接的经验；河南“嵩县模式”提供了联合出资、统一勘查、风险共担、收益共享，整合资源要素实现找矿突破的经验；新疆“358”项目和青藏专项提供了统筹部署、整装勘查、引进大企业、形成大投入，部省合作推进地质找矿的经验。
在推进地质找矿新机制建立的同时，积极推进地质勘查体制改革。2010 年，国土资源部相继印发了《地质勘查资质监督管理办法》（国土资发〔2010〕14 号）、《关于进一步加强地质勘查行业服务与管理的若干意见》（国土资发〔2010〕60 号）、《关于促进国有地勘单位改革发展的指导意见》（国土资发〔2010〕61 号）等政策文件。《地质勘查资质监督管理办法》就监督管理等事项，做出了一系列规定。《关于进一步加强地质勘查行业服务与管理的若干意见》对加强行业管理、建立注册地质师制度等提出了要求。《国土资源部关于促进国有地勘单位改革发展的指导意见》提出对国有地勘单位改革发展，要在探矿权、盘活存量土地等方面予以支持。此外，国土资源部还加快推进注册地质师制度的建立，组织完成了《关于建立注册地质师执业资格制度的建议》以及《注册地质师制度暂行规定》、《注册地质师资格考试实施办法》、《注册地质师资格考核认定办法》等规章制度的起草工作。地方制定各种政策，引导地勘单位改革。

8. 在现有调查基础上，进一步开展矿山地质环境的详细调查，进行典型矿山恢复治理示范工作

西南地区应在现有调查基础上，进一步开展矿山地质环境的详细调查，并遵循“统筹规划、重点突出，优先抓好以历史采矿和计划经济时期建立的老矿业基地和已经废弃的无主矿山及大型国有矿山进行矿山生态环境治理”原则，选择不同地区、不同矿种、不同开采方式、基地条件好、实施后具有推广意义的典型矿山开展治理与恢复示范工作，开展矿山地质环境保护、土地复垦、地质灾害治理等工作，建立生态矿山样板工程，逐步推进西南地区重点矿区矿山生态环境建设与恢复计划。