城市土地储备的城市土地储备制度的目的

1. 城市土地储备的城市土地储备制度的目的

建立城市土地储备制度的目的是为了解决城市存量土地供应不能垄断，造成城市土地供应总量失控，土地招标、拍卖制度难以推行，土地资产流失屡禁不止的状况。由于历史和制度的原因，城市存量土地几乎都掌握在土地使用者手中，无偿划拨以及规划、计划没有控制好，土地供应量过大，结构不合理，导致城市土地闲置或低效利用，以往推行过“退二进三”，鼓励困难企业自行盘活自己使用的土地进行房地产开发，在现行法律制度下，这些土地使用者可通过补办土地出让手续转让土地，成为土地供应者，形成存量土地多头供应的局面。 1999年新的《土地管理法》颁布实施，加大了保护耕地的力度，耕地转为建设用地的数量受到严格控制，新增建设用地的数量受到严格控制，用途管制、占补平衡和土地有偿使用费中央分成的措施不仅使新增建设用地的数量大为减少，而且占用耕地的成本有了较大提高，使城市存量土地的利用价值更加突出。同时新土地法将利用存量土地的权利和收益放在地方，这使得利用存量土地成为城市政府增加建设用地供给和财政收入的重要渠道。由于城市发展，城市区域的向外扩张，使一些原来地处城市边缘的工业、仓储用地逐渐进入城市的内部，占据了中心市区大量区位条件优越的土地，造成土地资源的浪费，同时也给居民生活及城市环境等带来了不同程度的影响，无论从城市更新还是从产业结构布局调整看，对存量土地的投资需求越来越强。此外，通过土地的收购、储备、供应的运营，政府财政支出在投资乘数效用下，有效地刺激了当地经济发展。 ；城市土地储备制度在杭州、上海、深圳、青岛等城市都取得了成功的经验，但作为一种制度创新，在发展的初期，无论在理论上还是实践上还有一些值得探讨的问题。

2. 城市土地储备的城市土地储备制度的内涵

城市土地储备制度，是指城市土地储备机构通过征用、收购、置换、转制和到期回收等方式从分散的土地使用者手中把土地集中起来，并由土地储备机构统一进行土地整理，然后进行储备，再根据城市总体规划、土地利用总体规划和经济发展的客观需要将储备的土地有计划投入市场的制度。城市土地储备的主要环节是政府统一收购、统一整理、统一储备以及统一供应。在这一过程中主要表现出循环性、系统性、经营性和微利性的特点。随着改革开放和经济建设的步伐加快，在中国土地市场上出现了土地供应总量失控、真实价值受到抑制、土地资产流失等严重问题。为了解决这些问题，中国实施了城市土地储备制度，并把城市土地储备制度的目标定位于：完善土地市场、控制土地供应、促进城市产业结构调整和基础设施建设。目前这种制度在中国已经有70多个城市实施。

3. 简述城市土地储备制度在土地市场管理中的作用与效果

　　（一）规范城市土地市场的健康发展

　　通过土地储备体系的建立，政府掌握了城市土地的“统一收购权”和“垄断供应权”，这两大工具使政府能够把分散的土地重新集中起来，使城市土地的“批发权”牢牢掌握在政府手中。这样，不仅可以确保土地供应的合法性，减少违法用地、多头批地、越权批地等现象的发生；而且能够有效调控土地供应的规模和节奏，加大以招标、拍卖方式出让土地的力度和范围，逐步建立一个公平、公开、公正、规范、高效的城市土地市场。

　　（二）提高政府对城市土地市场的调控能力

　　城市土地市场是房地产市场的基础，对城市经济的整体运行和发展具有十分重要的影响。因此，土地储备制度应该通过科学的土地供应计划保持城市地价的平稳性，防止地价的暴涨暴跌，提高城市政府调控土地市场的能力，促进房地产市场和城市社会经济的平稳发展。

　　（三）增加城市政府收入，加快城市基础设施建设

　　由于“灰色”市场的存在和政府官员的“寻租”行为，致使大量应归政府的土地收入流失到有关单位和个人的手中。建立城市土地储备制度以后，由于实行存量土地统一收购和垄断供应，可以有效杜绝土地隐型市场和灰色交易，提高以招标、拍卖方式出让土地的比例，防止国有土地资产流失。同时，净地出让政策还通过土地前期开发实现了土地增值，并且可以将土地增值收益悉数归人政府的“口袋”，达到“以地聚财、以地生财”的目的。通过盘活存量土地，规范土地市场运作，防止土地资产和土地收益流失，使土地资产和收益尽量显化，增加政府土地收益，加快城市基础设施建设。

　　（四）促进国有企业改革，加快城市经济发展

　　近几年来，企业改制解困的压力很大。在这个过程中，迫切需要盘活企业存量土地资产。但随着企业改制范围的扩大，一批地段比较偏僻、土地区位条件不理想的企业盘活土地资产往往存在很大困难，一时难以实现，给企业改革造成很大困难。即使一些地段较好的企业用地，由于企业在自行招商过程中对有关政策了解不够，加之企业改制时间紧迫，往往在谈判中处于不利地位，使企业利益得不到保证。随着土地收购储备机制的建立，市区土地实行统一收购，土地收购补偿费由土地储备中心支付。这样，一方面可以根据城市发展和企业改革的需要作出统一计划和整体安排，在土地储备体系中进行土地和资金平衡，加快企业存量土地盘活的进度，解决部分企业改制的燃眉之急；另一方面，由土地储备中心统一进行规范操作和管理，可以有效减少土地补偿费不能及时到位的风险，维护企业的合法权益。

　　（五）保证土地利用总体规划和城市规划的实施，优化城市土地利用结构

　　在企业自行招商和存量土地分散进入市场的情况下，城市土地开发的散、乱、差状况长期困扰着城市规划、建设和管理，旧城改造中也会造成许多盲点和难点，影响城市形象和面貌。在土地储备体系运作过程中，由于实行规划优先的政策，加上集中统一的前期开发和土地整理，城市规划的有关政策和要求可以得到切实的贯彻落实，有利于真正实现统一规划、统一配套、统一开发、统一建设、统一管理，提高城市土地资源配置效率。

　　（六）落实土地基本国策，有效保护城市郊区农地

　　保护耕地是我国的基本国策之一。为此，必须严格控制城市用地外延扩张的趋势，积极开发和合理利用城市存量土地，提高土地利用效率。实施土地储备制度后，土地供应的计划性增强，可以促进闲置、利用率低、配置不合理的城市存量土地的开发利用，增加城市建设用地的有效供给，缓解城市建设对城市郊区农用地的需求。

4. 城市土地储备制度

建立城市土地储备制度是城市土地制度改革的一个创新，其基本思路是由城市政府的委托机构，如土地储备中心，通过征用、收购、置换等方式，将土地使用者手中分散的土地集中起来，进行土地整理和开发，在完成一系列前期开发整理工作后，变成可建设的熟地，根据城市土地年度计划，通过招标、拍卖有计划地将土地投入市场，以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理制度。它类似于欧美的土地银行制度。
建立城市土地储备制度的目的是为了解决城市存量土地供应不能垄断，造成城市土地供应总量失控，土地招标、拍卖制度难以推行，土地资产流失屡禁不止的状况。由于历史和制度的原因，城市存量土地几乎都掌握在土地使用者手中，无偿划拨以及规划、计划没有控制好，土地供应量过大，结构不合理，导致城市土地闲置或低效利用，以往推行过退二进三，鼓励困难企业自行盘活自己使用的土地进行房地产开发，在现行法律制度下，这些土地使用者可通过补办土地出让手续转让土地，成为土地供应者，形成存量土地多头供应的局面。
1999年新的《土地管理法》颁布实施，加大了保护耕地的力度，耕地转为建设用地的数量受到严格控制，新增建设用地的数量受到严格控制，用途管制、占补平衡和土地有偿使用费中央分成的措施不仅使新增建设用地的数量大为减少，而且占用耕地的成本有了较大提高，使城市存量土地的利用价值更加突出。同时新土地法将利用存量土地的权利和收益放在地方，这使得利用存量土地成为城市政府增加建设用地供给和财政收入的重要渠道。由于城市发展，城市区域的向外扩张，使一些原来地处城市边缘的工业、仓储用地逐渐进入城市的内部，占据了中心市区大量区位条件优越的土地，造成土地资源的浪费，同时也给居民生活及城市环境等带来了不同程度的影响，无论从城市更新还是从产业结构布局调整看，对存量土地的投资需求越来越强。此外，通过土地的收购、储备、供应的运营，政府财政支出在投资乘数效用下，有效地刺激了当地经济发展。
城市土地储备制度在杭州、上海、深圳、青岛等城市都取得了成功的经验，但作为一种制度创新，在发展的初期，无论在理论上还是实践上还有一些值得探讨的问题。

5. 城市土地储备的城市土地储备制度的功能定位

城市土地储备制度对充分发挥政府的宏观调控功能、优化城市土地资源的配置、筹集资金进行城市基础设施建设等发挥生要作用。⒈增强政府对城市土地的宏观调控能力  土地储备制度是实现政府土地市场宏观调控的一个重要手段，使政府掌握了城市土地的统一收购和垄断供应权。政府能够把分散的土地重新集中起来，使城市土地的批发权牢牢掌握在政府手中。这样不仅可以确保土地供应的合法性，减少违法用地、多头批地、越权批地等现象的发生，而且能够有效调控土地供应的规模和节奏，逐步建立一个公正、公平、公开、规范和高效的城市土地市场。⒉提高城市土地利用率中国是一个人多地少的发展中国家，城市化过程中所出现的城市发展与保护耕地的矛盾一直没有得到很好解决，耕地锐减问题比较严重。要处理好城市发展与耕地保护之间的矛盾，就必须走出一条集约型城市发展道路。土地储备制度的建立，可以使城市各种闲置、分散的土地全部入库，由土地储备机构统一管理，实行规划优先的政策，对城市土地统一规划、统一开发、统一建设从而提高城市土地资源的配置效率，改善投资环境。⒊为城市建设提供资金随着市场经济的不继深化，“经营城市”的理念已越来越多地在中国推广开来。所谓“经营城市”就是要把市场经济中的经营意识、经营机制、经营主体、经营方式等多种要素引入城市建设，将构成城市空间资源、功能载体的自然资本、人力资本及其它延伸资本（如道路的冠名权）等进行归集、重组与运营，以实现经营效益的最大化，并最终使城市进入可持续发展的良性循环与协调状态。城市土地储备制度的建立一方面，城市土地在开发、规划以及出让过程中的增值部门由土地储备中心回收上交给财政，增加了政府的财政收入，为城市基础设施建设和城市环境的改善提供了大量资金。另一方面，实现了土地的优化配置，从整体上提高城市土地资本的利用效率和堵截空间的生态环境效益和经济效益。从而在完善经济功能、创造发展环境的过程中发展城市经济。⒋推动土地金融的发展土地储备与金融业的结合有力地推动了土地金融的发展。一方面，土地储备需要大量的资金，需要金融业大力的支持；另一方面，土地储备的发展也为金融业提供一个良好的资金运用场所。土地的稀缺性决定了它增值的必然性。因此，土地财富将为金融业提供一种优质的抵押物，将推动抵押金融的发展。从中国的情况看，自从土地储备制度建立以来，引起了金融机构广泛的关注，各银行纷纷介入土地储备，对中国土地金融的发展起到很大的推动作用。城市土地储备制度的建立，对于促进城市土地市场的发展，提高政府对土地市场的宏观调控能力，增加政府的财政收入，解决城市公共设施的用地问题，都具有十分重要的意义。但是，目前中国城市土地储备制度处于边运作边探索的过程，部分城市存在单纯追求土地收益，土地供应不能满足房地产市场发展需要，住宅价格上涨等问题，土地储备制度的功能定位和运作机制有待完善。

6. 城市土地储备的土地储备制度中的难点

一、城市土地储备制度 　　建立城市土地储备制度是城市土地制度改革的一个创新，其基本思路是由城市政府的委托机构，如土地储备中心，通过征用、收购、置换等方式，进行土地整理和开发，在完成一系列前期开发整理工作后，变成可建设的“熟地”，根据城市土地年度计划，通过招标、拍卖有计划地将土地投入市场，以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理制度。它类似于欧美的“土地银行”制度。　　建立城市土地储备制度的目的是为了解决城市存量土地供应不能垄断，造成城市土地供应总量失控，土地招标、拍卖制度难以推行，土地资产流失屡禁不止的状况。由于历史和制度的原因，城市存量土地几乎都掌握在土地使用者于中，无偿划拨以及规划、计划没有控制好，土地供应量过大，结构不合理，导致城市土地闲置或低效利用，以往推行过“退二进三”，鼓励困难企业自行盘活自己使用的土地进行房地产开发，在现行法律制度下，这些土地使用者可通过补办土地出让手续转让土地，成为土地供应者，形成存量土地多头供应的局面。 　　1999年新的《土地管理法》颁布实施，加大了保护耕地的力度，耕地转为建设用地的数量受到严格控制，新增建设用地的数量受到严格控制，用途管制、占补平衡和土地有偿使用费中央分成的措施不仅使新增建设用地的数量大为减少，而且占用耕地的成本有了较大提高，使城市存量土地的利用价值更加突出。同时新土地法将利用存量土地的权利和收益放在地方，这使得利用存量土地成为城市政府增加建设用地供给和财政收入的重要渠道。由于城市发展，城市区域的向外扩张，使一些原来地处城市边缘的工业、仓储用地逐渐进入城市的内部，占据了中心市区大量区位条件优越的土地，造成土地资源的浪费，同时也给居民生活及城市环境等带来了不同程度的影响，无论从城市更新还是从产业结构布局调整看，对存量土地的投资需求越来越强。此外，通过土地的收购、储备、供应的运营，政府财政支出在投资乘数效用下，有效地刺激了当地经济发展。　　城市土地储备制度在杭州、上海、深圳、青岛等城市都取得了成功的经验，但作为一种制度创新，在发展的初期，无论在理论上还是实践上还有一些值得探讨的问题。

7. 我国为什么采取城市土地储备制度

　　土地行政主管部门受政府委托，依据规定，将需盘活的土地通过收回予以储存，并根据市场需求，有计划地盘活存量土地资产，有效配置土地资源的行为。
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　　建立城市土地储备制度是城市土地制度改革的一个创新，其基本思路是由城市政府的委托机构，如土地储备中心，通过征用、收购、置换等方式，将土地使用者手中分散的土地集中起来，进行土地整理和开发，在完成一系列前期开发整理工作后，变成可建设的"熟地"，根据城市土地年度计划，通过招标、拍卖有计划地将土地投入市场，以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理制度。它类似于欧美的"土地银行"制度。
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　　建立城市土地储备制度的目的是为了解决城市存量土地供应不能垄断，造成城市土地供应总量失控，土地招标、拍卖制度难以推行，土地资产流失屡禁不止的状况。由于历史和制度的原因，城市存量土地几乎都掌握在土地使用者手中，无偿划拨以及规划、计划没有控制好，土地供应量过大，结构不合理，导致城市土地闲置或低效利用，以往推行过"退二进三"，鼓励困难企业自行盘活自己使用的土地进行房地产开发，在现行法律制度下，这些土地使用者可通过补办土地出让手续转让土地，成为土地供应者，形成存量土地多头供应的局面。 1999年新的《土地管理法》颁布实施，加大了保护耕地的力度，耕地转为建设用地的数量受到严格控制，新增建设用地的数量受到严格控制，用途管制、占补平衡和土地有偿使用费中央分成的措施不仅使新增建设用地的数量大为减少，而且占用耕地的成本有了较大提高，使城市存量土地的利用价值更加突出。同时新土地法将利用存量土地的权利和收益放在地方，这使得利用存量土地成为城市政府增加建设用地供给和财政收入的重要渠道。由于城市发展，城市区域的向外扩张，使一些原来地处城市边缘的工业、仓储用地逐渐进入城市的内部，占据了中心市区大量区位条件优越的土地，造成土地资源的浪费，同时也给居民生活及城市环境等带来了不同程度的影响，无论从城市更新还是从产业结构布局调整看，对存量土地的投资需求越来越强。此外，通过土地的收购、储备、供应的运营，政府财政支出在投资乘数效用下，有效地刺激了当地经济发展。 ;城市土地储备制度在杭州、上海、深圳、青岛等城市都取得了成功的经验，但作为一种制度创新，在发展的初期，无论在理论上还是实践上还有一些值得探讨的问题。

8. 城市土地储备的城市土地储备机构设置及法律制度

目前土地收购储备机构设置的模式有两种，一种是单一结构，土地储备机构隶属土地管理部门，如上海；另一种是双结构，即土地收购储备委员会和土地收购储备机构，土地收购储备委员会由政府设立，成员由土地、财政、计划、规划等部门组成，任务是协调收购——储备——出让政策，土地储备机构隶属于土地管理部门，接受收购储备委员会的领导和监督。比较已实施土地储备制度的城市的经验，双结构的运行比较顺利，但尚需工作运行的制度予以保证。要保证部门之间的协调、有效，减少运行环节，提高土地储备和土地资产运营效益，必须制订科学的土地收购、储备和供应计划，并与整个城市经济发展、用地计划、旧城改造计划、近期建设计划、房地产开发计划、资金筹措计划等有机的结合起来，把有关责任分解到各职能部门，协调行动。因此，土地收购储备机制是一个复杂的系统工程，需要规划、计划、建设、财政、土地等许多政府职能部门的紧密配合。如城市土地利用用途要受城市规划所制约。《城市规划法》第二十九条规定：“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。”在城市中相同经济区位不同用途的土地其价值差别很大。土地储备制度的一个目的是要获得土地市场的垄断收益，而储备的土地的规划用途及规划指标的控制，是否与这个时期市场的土地需求结构相适应，是否能获得相应的投资收益，对土地储备机制的运作影响很大。从这一点讲，规划部门与土地管理部门的协作效率就非常重要。目前大多数城市政府机构设置中，规划和土地部门都是分设的，这种情况下，市长挂帅的土地收购储备委员会的作用就显得非常重要。 1999年实施的新《土地管理法》对城市政府如何建立土地储备机制，行使土地统一收购权并没有明确规定，因此需要从法制上对土地收购储备制度予以研究。《土地管理法》第五十八条规定“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合约期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因停止使用原划拨的国有土地的；…… ”；依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权包括：①国家建设的需要；②实施城市规划和社会公益事业的需求；③土地使用期限届满，未批准续期使用的；④由于土地使用者的原因，如单位撤销、搬迁、破产，连续两年以上未使用土地或不按批准用途使用违反土地使用权出让合同约定的；⑤其他非法用地的。但收购与收回从概念的内涵上不同，收回土地是一种行政行为，补偿是对地上建筑物、附着物获利能力的支付，与土地价格无关。而收购土地是一种经济行为，必然涉及土地价格。特别是这种收购是一种“强制性买卖关系”（后面将分析），不是一种经济主体间的平等经济关系，而现行法律法规并没有相应的法律规范，所以建立城市土地储备制度首先要解决立法和制度建设问题。